住房报告：制度存诸多问题 城市间分化趋势扩大

●随着城市化的推进与经济发展，农村住房也出现了严重的问题。最突出的表现是农村住房大量过剩和郊区小产权房大量存在。因此，亟待建立农村住房的商品化、资产化和市场化制度。

●住房调控的方向是：从以往的行政调控为主转向市场调控为主，从需求调控为主转向供求双向调控，从一刀切的调控为主转向差别化的调控为主。

《中国住房发展报告(2013-2014)》18日由中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院城市与竞争力研究中心、《经济参考报》联合发布。报告预测，一、二线城市仍然存在房价上涨压力，三、四线城市有稳有跌。出现量价齐降城市数量会再增多，这些城市主要是沿海房价畸高城市，中西部人口增长有限城市及投资投机过于严重城市。

住房制度存诸多问题

报告主编、中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞说，当前中国的住房制度存在五方面问题。首先，住房制度城乡分割，统一市场亟待建立。这种长期分割导致农村住房过剩与小产权房大量存在。中国过去的农村住房制度成功解决了农村人口的住房问题，但是随着城市化的推进与经济发展，农村住房也出现了严重的问题。最突出的表现是农村住房大量过剩和郊区小产权房大量存在。因此，亟待建立农村住房的商品化、资产化和市场化制度。此外，因为城乡分割，城市住房价格过快上涨问题更加突出，新转移的农业人口也难以统筹其在城乡的住房投资与消费决策。综上因素，又导致农村住房过剩，城市住房紧张，外来人口住房难以保证等问题。

其次，针对中低收入者的住房供应相对较弱，多层次住房供应体系尚未形成。针对各收入等级居民特点形成不同层次住房供应体系是实现“住有所居”的根本所在。而目前康居、安居和乐居的多层次住房供应体系还没有建立起来，主要体现在：其一，商品房市场投资投机性需求未得以从根本上规范，房产税改革未得以有效推行。其二，针对中等收入“夹心层”的康居工程缺失，中等收入居民住房保障没有解决。其三，针对中低收入居民家庭的保障性住房供给不足且相关制度不完善。其四，公租房定位不清晰，如果其针对对象是“夹心层”的话，目前的比例是远远不够的，并且也不宜大量采取政府直接实物配租的方式；如果是针对低收入家庭，目前的租金过高，补贴不足。其五，居民住房的货币化保障也没有建立。根本上，没有实现货币工资补贴与房价等比例上涨机制。

再次，金融、土地等基础制度不配套，住房改革难以单独推进。课题组成员高广春博士认为，当前宏观调控往往就房地产调控谈房地产调控，金融政策、土地政策等基础制度不配套。一是城乡土地分割，农村非农建设用地不能自由流转，没有建立与康居、安居和乐居三类住房供应相匹配的分类供地制度；二是尚未构建保障性住房金融体系；三是税制改革进展缓慢；四是中央与地方合理财税体制没有建立；五是合理公平的分配制度未建立起来；六是合理的户籍制度没有形成。

第四，宏观调控政策“一刀切”，未能充分考虑区域差别。

最后，行政管制替代制度建设，长期制度相对缺位。课题组成员邹林华博士认为，在市场体系不健全及房价过热时采用临时性的行政干预是必要的，但是行政管制只是治标之策，最重要的是长期制度的建立与完善。但政府长期采用行政管制代替制度建设，制度建设迟迟未进行，行政管控措施不断加码。不仅调控效果边际下降，也带来严重的副作用。具体表现在房产税、多层次住房供应体系及相关基础配套制度建设方面没有实质性的进展，导致不能从根本上较好解决住房市场问题。

城市间分化趋势扩大

展望明年住房市场，报告认为将在总体稳定增长中波动，城市间分化趋势扩大。一、二线城市仍然存在房价上涨压力，三、四线城市有稳有跌。出现量价齐降城市数量会再增多，这些城市主要是沿海房价畸高城市，中西部人口增长有限城市及投资投机过于严重城市。

倪鹏飞表示，这一判断是基于外部环境及内部住房市场主体博弈做出的。在国内外宏观经济环境方面，世界经济对中国住房市场的影响主要通过经济周期、区域住房市场走势、货币政策压力和资本流动四个渠道。从2013年的住房市场的实际发展来看，促进住房市场增长的国际因素更为显著。2013年到2014年，这些促进因素将延续，因此世界经济对我国住房市场的影响趋于扩张。

2013年到2014年，在中央“稳增长、调结构、促改革”的宏观政策目标下，中国宏观经济虽然处在消费投资和需求增长点不十分突出的情况下，但由于城市化、信息化和改革与结构调整等综合力量的作用，仍然可以保持中高速增长。在宏观经济保持中高速增长的前提下，就业与物价应该都会保持在合理区间内。宏观经济与房地产既相互促动又不相互过度依赖，这为住房市场的健康发展创造了较为宽松的环境。

从住房市场看，一、二线城市开发商在2012年到2013年销售旺盛及融资状况良好背景下，2013年到2014年资金较为充裕；由于前期拿地热情高涨，住房供给在2013年基础上有所增加；一些改革措施对开发商预期产生影响，导致预期没有2013年高，并产生一定波动；住房市场供给偏紧状况有所缓解，住房价格上涨压力依然存在。三、四线城市开发企业以中小企业为主，且库存较多，资金实力不强，开发商预期分化，将会采取降价和持房待售两种策略。

第二，城镇化的持续推进和居民收入的稳定增长，推动自住型需求持续旺盛。一方面，一、二线城市在人口集中、收入增加及投资渠道单一共同作用下，刚性需求强劲，另一方面地方政府存在房价控制目标的约束，调控政策具有不确定性，从而对预期产生不确定性影响，导致住房需求提前或者推后入市，引发价格波动。三、四线城市预期分化，观望气息增加，对于房价已经下降或接近下降城市的负面影响更强。

第三，一、二线城市存在房价控制目标约束和需求旺盛推动房价上涨的两难问题，扩大住房供给的相关措施会加大施行，土地供给和保障性住房供给力度将加大。限购、限价及限贷等措施将继续推行。同时还可能实施一些改革试点。三、四线城市土地收入的减少导致财政压力加大。个别城市面临债务风险，主要表现为以土地为抵押的地方融资平台风险。

第四，受国内外宏观经济环境及住房市场发展状况影响，金融机构对住房市场继续乐观，从而保持开发信贷与消费信贷支持力度，有效支持2013年到2014年住房供需。但是一、二线城市已经开始风险提示，金融机构对其住房市场较为谨慎，预计2014年融资状况不如2013年。一线城市开发贷款与全国趋势区别不大，但是消费信贷与全国整体趋势区别较大，差别化信贷将更为有力。三、四线城市总体上较为稳定，但是部分城市、部分企业和部分项目融资难度较大，资金支持较为紧张，部分城市融资风险持续增加。

实施差别化区间目标

对于2014年的住房调控目标，倪鹏飞建议将房投资增速同比控制在15%到25%；将住房价格增速上限设为居民收入增速，下限为下跌30%；将住房存销比的上限设为18个月，下限设为6个月。“住房调控的主要任务是：平衡供求，调整结构；稳定价格，加快改革。即：各地根据市场供求状况，采取相应措施，促进市场均衡；加大普通商品住房和保障性住房的供给；保持价格的稳定和理性回归；加快建立市场和政府相结合的城乡一体的住房制度体系。住房调控的方向是：从以往的行政调控为主转向市场调控为主，从需求调控为主转向供求双向调控，从一刀切的调控为主转向差别化的调控为主。住房调控的原则是‘五个统筹’。即行政调控与市场调控的统筹，住房供应体系内部的统筹，不同区域住房市场的统筹，住房市场预期与基础设施和公共服务改善的统筹，调控政策与制度改革的统筹。”他说。

建议改进行政调控，完善问责制度。倪鹏飞说，行政调控是由于住房制度缺失导致住房市场非健康发展而采取的临时性措施。随着主要制度的改革和完善，在住房市场逐步趋于健康的情况下，行政性调控应及时撤出。在改进行政调控的同时，要完善问责制度。

完善土地供给政策，建立抑制地价过度上涨的机制。课题组成员、宁波大学教授张惠芳建议，国土部应该会同相关部门与城市政府，制定各地年度供地规模、结构、价格的总量与增长区间目标，加大一、二线城市土地供应，减少三、四线城市土地供应，简化审批程序，完善问责制度；积极探索建立牵制地价过度上涨的长效机制。选取一些城市开展试点：实行土地价格过度上涨导致普通商品房价格过度上涨，超出承受能力部分的一定比例由出让金补贴的制度。

完善差别化的信贷政策，健全住房金融体系。课题组成员、浙江工商大学副教授毛丰付建议，由银监会牵头尽快建构有效的信贷资金细分平台，实行房地产贷款总量规模及增长目标的区间控制的政策。按照一定比例，实施房地产开发贷款、商业贷款的保障性贷款配额制度。开展取消期房预售制度的试点探索，创新房地产开发融资渠道，完善开发企业的债券融资、房地产基金、房地产信托、房地产企业的股权融资等风险控制制度。